История опроса в Боровском районе

24-26 марта в ряде населенных пунктов сельского поселения село «совхоз „Боровский“» Боровского района Калужской области прошло голосование в рамках опроса жителей по вопросу возможного присоединения деревень Белкино, Кабицыно, Маланьино, Мишково и сопредельных земель к городу Обнинск.

Истории вопроса — несколько лет. Как мы отмечали ранее вопрос о передаче Обнинску дополнительных территорий был поднят более двух лет назад. Вопрос принадлежности земель и населенных пунктов затрагивает интересы многих местных субъектов экономической и политической деятельности. Отчасти из-за того, что отсутствовал консенсус по данному вопросу, а районная и поселенческие муниципальные власти заняли разные позиции, в качестве одного из политических аргументов был выбран учет мнения населения через публичную процедуру. Однако и по форме и по процедуре учета мнения жителей также не удалось достичь консенсуса.

В итоге, голосование в форме опроса жителей назначили власти Боровского района (поддерживавшие предложение о передаче территорий Обнинску) без учета мнения депутатов и администрации сельского поселения село «совхоз „Боровский“» (которые были против передачи территорий и выступали за проведение опроса в форме референдума на территории всего поселения). Районные власти самостоятельно определили формат голосования, сформировав комиссию по проведению опроса исключительно из своих представителей.

Организация наблюдения

Наблюдение за проведением опроса в Боровском районе носило фактически долгосрочный характер. Удаленный мониторинг начался вскоре после опубликования решения о проведении опроса, т. е. более чем за месяц до даты голосования. Основными направлениями мониторинга и каналами получения информации были Обнинские СМИ, сайт администрации Боровского района (там публиковались решения районного собрания — инициатора опроса), социальные сети и локальные форумы. Были налажены контакты с местными источниками информации, в том числе близкими к местным администрациям.

Мы выезжали на информационные собрания-сходы, организованные в деревнях, по поводу предстоящего опроса.

Для осуществления наблюдение за трехдневной процедурой голосования была организована открытая запись волонтеров через гугл-форму. Объявления распространялись в наблюдательских группах, через сайты и рассылки движений «Голос» и «Сонар». Наблюдателями была создана страница выезда в NablaWiki.

Дни голосования в ходе опроса, первоначально назначенные на 17-19 марта, были определены в начале февраля. Но в ходе подготовки даты были неожиданно сдвинуты на неделю позже. В итоге голосование состоялось 24-26 марта. Это создало нам определенные трудности, поскольку 26 марта был большой день голосования в Подмосковье и во многих крупных городах проходили антикоррупционные митинги. Тем не менее, в контроле голосования и работы комиссий приняли участие 9 наблюдателей в статусе корреспондентов СМИ «Молния». Сам контроль хода голосования на двух опросных пунктах сопровождался постоянной видеосъемкой, ручным подсчетом явки, сопровождением выездных голосований.

Наибольшие опасения вызывал опросный пункт в деревне Кабицыно, где была «опытная» комиссия из Боровска и где по неофициальной информации были вероятны фальсификации.

Подготовка к наблюдению велась публично. На сайтах наблюдательских объединений «Голос» и «Сонар», в также в социальных сетях был опубликован ряд информационно-аналитических материалов. Кроме того, были контакты с комиссией по проведению опроса, задавались вопросы на местных форумах. О готовящемся «внешнем» наблюдении организующая сторона знала заранее, что по нашей информации вызвало определенное раздражение в администрации Боровского района. Этот фактор был принят во внимание при определении концепции позиционирования наблюдателей, а также целей и задач миссии, что позволило бесконфликтно войти в процесс и осуществить мониторинг голосования.

Недостатки процедуры проведения и нормативного регулирования опросов

Опрос — консультативная электоральная процедура, представляющая собой нечто среднее между референдумом и публичными слушаниями. Нормативное регулирование процедуры опроса осуществляется на базе закона о местном самоуправлении от 06.10.2003 N 131-ФЗ и соответствующих региональных законов.

Регулирование данного опроса производилось на основании следующих нормативных актов:

• Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ
• Закон Калужской области от 24 мая 1999 г. N 18-ОЗ «О консультативном опросе граждан в муниципальных образованиях Калужской области»
• Решение Районного Собрания МО «Боровский район» от 23.06.2015 N 60 «Об утверждении Положения о порядке проведения опроса граждан в муниципальном образовании муниципального района „Боровский район“»
• Решение Районного Собрания муниципального образования муниципального района «Боровский район» № 9 от 9 февраля 2017 года «О проведении опроса граждан по вопросу изменения границ муниципального образования сельского поселения село Совхоз «Боровский»
• Решение Районного Собрания муниципального образования муниципального района «Боровский район» № 13 от 2 марта 2017 года «О внесении изменений в Решение Районного Собрания МО МР «Боровский район» от 09.02.2017 № 09 «О проведении опроса граждан по вопросу изменения границ муниципального образования сельского поселения село Совхоз «Боровский»
• Решение комиссии по проведению опроса граждан от 9 марта 2017 года.

Все эти нормативные акты были собраны в электронный каталог и доступны к изучению заблаговременно (кроме решения комиссии, с которым нам дали ознакомиться только в процессе голосования).

По сравнению с референдумами, порядок проведения которых регламентируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 N 67-ФЗ, процедуры проведения опросов, а также права и обязанности субъектов процесса прописаны на порядок менее подробно.

Так, возможность контроля процедуры и агитации практически исчерпываются нормами, закрепленными в 21 статье «Гласность при подготовке и проведении опроса» регионального закона:

«На заседаниях комиссии, а также по время проведения опроса при подсчете голосов на участках и установлении результатов опроса вправе присутствовать по предъявлении документа, удостоверяющего их полномочия, представители заинтересованных организаций, органов местного самоуправления, общественных объединений, органов территориального общественного самоуправления, средств массовой информации.

Инициаторам и иным заинтересованным сторонам должно быть предоставлено ранее право на изложение своих взглядов по вопросу (вопросам), выносимому на опрос. В этих целях на территории опроса должны быть установлены специальные стенды. Комиссия, инициаторы и

иные заинтересованные стороны вправе использовать другие, не противоречащие законодательству, возможности для разъяснения предмета (сути) вопроса (вопросов), выносимого на опрос».

Явно не предусмотрено получение копий решений комиссий и даже копий итоговых протоколов. В нашем случае наблюдатели (в статусе представителей СМИ) смогли убедить комиссии выдавать заверенные копии ежедневных протоколов, хотя в первый день и столкнулись с проблемой на участке в Кабицыно, решать которую пришлось через переговоры с организующей комиссией.

Кроме того, в базовых законах не прописаны ограничения на изменения формата, дат и пр. атрибутов процедуры, формирование организующей комиссии, что законодательно гарантировало бы естественные стандарты проведения электоральных процедур для опросов.

Эта «свобода» использовалась инициаторами данного опроса в ходе его подготовки. Уже после объявления опроса в ходе разъяснительной кампании часть жителей сельского поселения были лишены права выразить свое мнение в ходе опроса, количество опросных пунктов было сокращено. Также были сдвинуты даны опроса и изменен состав комиссии по проведению опроса.

Изначально, согласно решению от 9 февраля, предполагалось опросить всех граждан сельского поселения село «совхоз „Боровский“» на 5 опросных пунктах. Согласно изменениям от 2 марта (и опубликованным еще через неделю) возможность выразить свое мнение в ходе голосования осталось лишь у жителей 4 населенных пунктов, которые предполагалось передать в город Обнинск. Данная ситуация выглядела как минимум странно по отношению к жителям других населенных пунктов сельского поселения, в которых уже прошли информационные собрания, и которых вдруг, права голоса лишили. Для голосования были оставлены только два опросных пункта: в деревне Белкино (где кроме белкинцев голосовали также жители Мишково и Маланьино) и деревне Кабицыно.

Чье мнение стоит учитывать при изменении границ?

Есть несколько резонов, почему об изменении административной принадлежности части муниципального образования необходимо учитывать мнение всех жителей данного образования. Подобный принцип не зря заложен в правилах проведения референдумов об изменении границ, ведь изменение границ административного образования прямо или косвенно затрагивает интересы всех его жителей.

В случае с Обнинском, во-первых, при исключении из состава сельского поселения близких к крупному городу населенных пунктов — принципиально меняется структура и размер бюджета поселения. Во-вторых, вместе с самими передаваемыми деревнями, изменяется принадлежность (а впоследствии и статус) земель между населенными пунктами. Леса и поля, которые по планам перспективного развития Обнинска превратятся в промзоны и стройплощадки жилых кварталов, соприкасаются и с деревнями, остающимися в сельском поселении. Часть инфраструктурных объектов вместе с передаваемыми населенными пунктами перейдет из ведения сельского поселения к городским структурам, что тоже касается всех жителей сельского поселения, а не только деревень, передаваемых городу.

Возможность высказаться всем жителям изменяемого поселения способствовало бы поиску оптимального решения, балансирующего и согласовывающего интересы жителей всех населенных пунктов.

Депутаты сельского поселения в своем решении о нецелесообразности проведения опроса требовали проведения референдума в границах всего сельского поселения. Кстати, передача заметной части сельского поселения городу влекла бы за собой необходимость переизбрания сельской думы сельского поселения, что касается всех жителей поселения и что, возможно, сыграло субъективную роль в позиции поселенческих депутатов.

Списки избирателей

Во время проведения опроса отдельно поднимался вопрос о корректности формирования списков жителей. Статья 12 областного закона N 18-ОЗ «О консультативном опросе граждан…» обязывает организующую комиссию составить списки жителей и упоминает лишь одну конкретную возможность как это сделать:

«В качестве списка участников опроса может быть использован список избирателей по соответствующим населенным пунктам, домам и улицам в городе и поселке».

Данный механизм сработал бы при совмещении времени проведения выборов и опроса, однако в этот раз опрос был назначен вне выборов.

Характерно, что ни мы, ни представители поселенческой администрации не смогли получить четкий ответ от комиссии по проведению опроса на вопрос каким образом были составлены списки имеющих возможность голосовать.

Рассматривая этот вопрос теоретически в контексте нормативного регулирования стоит отметить его существенную недоговоренность, что может в определенных случаях использоваться для манипуляции исходом или для организации фальсификационных схем. По нашему мнению, воспроизведение схемы составления списков избирателей на выборах и референдумах не сильно усложнило бы проведение опроса, однако снизило бы риски манипуляций, особенно в ходе выездных голосований (контроль которых может быть сведен к минимуму, поскольку их организация в случае с опросом полностью регулируется волей организующей комиссии).

В то же время, по поводу этого конкретного опроса мы не отметили каких-либо проблем со списком голосующих. Внесенных в дополнительный список жителей были единицы, выездные голосования мы контролировали, по адресам, по которым осуществлялся обход в рамках выездного голосования, мы заставали жителей с соответствующей пропиской.

Организация наблюдения в условиях недостаточного нормативного регулирования

В ходе наблюдения опроса в Боровском районе заполнить пробелы нормативного регулирования и преодолеть закрытость в работе комиссий нам частично удалось используя аналогию права с избирательным законодательством. Способы проведения процедур и взаимодействия общественных контролеров с комиссиями оказались конформны навыкам членов опросных комиссий, которые являлись и членами обычных избирательных комиссий. Также, как и на выездных наблюдениях за выборами помогал неофициальный «статус» приезжих из Москвы.

Отдельно следует отметить благоприятный для наблюдения региональный фактор. В Калужской области много лет осуществляется региональная политика на гласность, открытость и корректность электоральных процедур, в чем московские наблюдательские сообщества неоднократно убеждались ранее наблюдая выборы в данном регионе.

Это важное замечание, поскольку в регионах с жесткой электоральной культурой в условиях активного противодействия организаторов и местных властей подобное наблюдение за процедурой опроса было бы сложно организовать. Нормативных гарантий формата и открытости/гласности процедуры явно недостаточно для минимальной гарантии цивилизованной организации процесса и проведения публичного контроля.

Таким образом, основная рекомендация по итогам проведенного наблюдения состоит в желательности уточнение законодательства (на региональном уровне) в части эксплицитного определения прав участников общественного контроля, а также в части более полной фиксации организационных моментов при проведении опроса.

Есть и более радикальный вариант — отнесение части вопросов местного уклада или самоуправления, в том числе по изменение административной принадлежности населенных пунктов, к разрешению на основе референдума. Хотя такой подход плох как минимум по двум причинам. Во-первых, слишком высокий порог явки (на референдуме он 50%, что в российских реалиях мало реалистично в контексте вопросов локального значения). Во-вторых, исключение процедуры опроса уменьшила бы вариативность арсенала демократических процедур. Не все вопросы удобно сводить к двум возможным исходам. Консультативность опроса оставляет определенное поле для гибкости последующих решений на основе результатов официального волеизъявления в ходе опроса. Что, кстати, и случилось по итогам данного опроса в окрестностях Обнинска.

Политический процесс на уровне местного самоуправления

В ходе долгосрочного наблюдения за опросом мы интервьюировали граждан и участников местного политического процесса. Это помогло составить комплексную картину социально-политических и экономических процессов, связанных с идеей «перераспределения» территорий.

Основным инициирующим драйвером административно-территориальных изменений можно считать хозяйственные интересы региональных экономических групп, в частности расширение существующего обнинского Технопарка (промзона) в сторону деревни Маланьино, расширение промзоны в сторону деревни Мишково, многоэтажную застройку вокруг Кабицыно и Белкино, лесозаготовку около Кабицыно. Данные бизнесы считаются близкими к окружению нынешнего губернатора Калужской области Артамонова, с чем связывают ограниченное участие региональной власти и лично губернатора в продвижении вопроса по передачи территорий. Помимо упомянутых, было выявлено еще несколько факторов хозяйственного интереса участников локальных экономических отношений, интересы которых, в зависимости от степени близости к городским властям (по факту «посаженным» в город региональной властью) распределились в пользу или против передачи земель городу Обнинск.

Кроме экономических интересов, в политическом процессе немаловажную роль сыграли хозяйственные интересы жителей и собственников передаваемых городу деревень. Так, от имени проживающих в деревне Мишково это мнение вербализировалось деревенским самоуправлением еще на этапе консультаций и переговоров. Сформировавшихся деревенских сообществ в Маланьино, Кабицыно и Белкино нет, однако и там были отмечены группы жителей с оформленным мнением (в основном против присоединения). Для резидентов данных населенных пунктов основными рисками были повышение тарифов (отложенное), изменение категорий земель вокруг населенных пунктов и появление вместо лесов и лугов промзон или зон индустриального домостроения непосредственно рядом с их домами. Факторами в пользу присоединения, неоднократно озвученных голосующими, были доступность использования образовательных и медицинских услуг города Обнинск. Были также озвучены надежды на сокращение перебоев с подачей электричества зимой (один микрорайон в Кабицыно) и более полное использование социальной инфраструктуры Обнинска в микрорайоне высотных домов в Белкино.

Многофакторность интересов и определенный уровень региональной политической культуры породили интересный и «живой» политический процесс, одним из реальных факторов которого оказалось мнение жителей. Это, к сожалению, не частое явление в современной России, с выстроенными региональными вертикалями управления, к которым жестко привязываются экономические и политические интересы. Тем интереснее было изучать и наблюдать данный опрос.

Немного социологии

Долгосрочное наблюдение и полный контроль голосования обеспечивают хорошее погружение в сопутствующие социально-политические процессы и позволяет отметить интересные детали.

Так, была обнаружена устойчивая корреляция позиции людей по вопросу присоединения и степени их «социализованности». Несмотря на то, что голосование жителей было тайным, часть приходящих в пункты опроса людей, в диалоге с комиссией или в режиме монолога выражали свое мнение и свои соображения по поводу ситуации открыто. Многие граждане на надомном голосовании изначально оказываясь в режиме диалога с выездной группой, и так или иначе выражали свое мнение. Такое открытое поведение граждан характерно и для выборов в провинции, особенно в сельских районах.

Бросалось в глаза, что граждане с высоким уровнем дохода имели более глубокое представление и, соответственно, более проработанное мнение о ситуации в комплексе и были в основном против передачи деревень и земель к Обнинску. Социально пассивные и менее социализованные граждане зачастую имели более поверхностное представления о ситуации, и высказывались в основном «за» присоединение. Самым частым (почти единственным) вопросом, которым большинство из них ограничивались, был вопрос о неповышении тарифов за газ/электричество/водопровод при изменении статуса населенного пункта с сельского на городской. Получив из газет (или от комиссии или родственников) ответ, что тарифы не повысятся, такие жители решались голосовать «за». (Хотя, российская практика говорит, что сельские тарифы при присоединении к городу сохраняются не надолго, и рано или поздно происходит унификация.)

Поскольку около половины всей явки было получено именно с выездного голосования (путем обходов квартир и частных домов, и путем выезда в деревню Мишково), можно говорить о выездном голосовании, как о возможном инструменте манипуляции итогами. Понятно, что тотально обходя дома — повышается доля избирателей с социально-пассивной позицией и несформированным мнением. Если на обычных выборах процедура надомного голосования регламентируется законом и обход адресов делается по заявкам, то в случае опроса все детали и способ обхода оставался на воле опросных комиссий.

В частности, в случае рассматриваемого опроса уже после первого дня с выездным голосованием — субботы — было понятно, что резиденты многоквартирных кварталов в Кабицыно и многоэтажного квартала в Белкино в основном принесут голоса «за». Обход коттеджной части Кабицыно в основном принес бы также голоса «за», но эффективность обхода там крайне низкая. Деревня Мишково (в силу упомянутой самоорганизации) имела бы более-менее консолидированное мнение «против» присоединения. Частный сектор в Белкино мог оказаться как «против», так и «за».

При этом велик и фактор случайного «произвола» в опросе жителей. Так, большая группа жителей в Белкино была обнаружена выездной группой совершенно случайно: встреченный на обратном пути житель показал большое количество буквально не найденных жилых домов и смог провести туда выездную группу. Дело в том, что нумерация и закономерность нумерации в деревне практически отсутствует.

Выездные голосования

Итоги опроса и наблюдения

Подводя итоги кампании по долгосрочному наблюдению опроса в Боровском районе по присоединению отдельных населенных пунктов к Обнинску, хочется выделить два момента.

Первый — это (нечастая в последнее время) история успеха наблюдательского сообщества. Присутствие наблюдателей смогло реально повлиять на процесс и исход процедуры, удержав в рамках честного учета волеизъявления граждан. Причем добиться этого удалось без явных конфликтных ситуаций. Полученные в ходе опроса результаты и невозможность их искажения заставили стороны (прежде всего власти сельского поселения и районные и городские администрации) найти в течении нескольких дней взаимоприемлемый политический компромисс. По его итогам все населенные пункты (кроме Обнинского анклава — деревни Белкино) остались в административном подчинении сельского поселения село «совхоз „Боровский“», а городу Обнинск (и нескольким населенным пунктам Боровского района) были переданы отдельные лесные и сельскохозяйственные территории, удовлетворяющих самые острые нужды/интересы в расширении промзон и ряда зон для строительства жилья.

Второй момент. По формату данное наблюдение было выездным: в контроле процедур приняли участие только двое местных наблюдателей, один наблюдатель был из Рязани, все остальные из Москвы. Да, в первые дни не повезло с погодой и красоту Обнинска и окрестностей наблюдатели не смогли оценить в полной мере. Туристический момент удался не в полную силу. Зато многие смогли окунуться в детали живого политический процесса (протекавшего на уровне местного самоуправления и в рамках правового поля), что тоже нечасто встречается на практике.

Кроме того, опрос — нечастое явление в регионах Центральной России. С последними законодательными изменениями в Закон о местном самоуправлении — подобные элементы демократии будут применяться еще реже. Так что участие в контроле опроса расширило кругозор и опыт участников наблюдения

Мы выражаем благодарность всем коллегам, принявшим участие в наблюдении и освещении опроса. А также редакции сетевого СМИ «Молния» за аккредитацию и направление участников наблюдения.

Дмитрий Нестеров, эксперт по краткосрочному наблюдению